Cuaderno de estudio- No. 5 | Artículo 6

Por: Josué Fernández Araya

Artículo 6 del Acuerdo de París

Cuando se nos hace referencia a un mercado, inmediatamente pensamos en el intercambio de bienes y servicios, entre compradores y vendedores, con la intención supuesta de que ambas partes (oferta y demanda) se encuentren en una mejor situación al escenario previo a la transferencia.

Es así como en respuesta al artículo 3 del Acuerdo de París, el cual propone que todos los países con base en su contribución nacionalmente determinada (CDN) manifiestan un compromisos de reducción de Gases Efecto Invernadero (GEIs), el artículo 6 reconoce que las Partes podrán optar por cooperar voluntariamente en la aplicación de sus CDN para lograr mayor ambición en sus medidas de mitigación, adaptación y promoción del desarrollo sostenible, siendo entonces un mecanismo para las economías de transición hacia la carbono neutralidad. 

Para alcanzar lo anterior, el artículo 6 propone algunos mecanismos de cooperación voluntaria, a saber: el mecanismo del artículo 6.2 o de enfoque cooperativo; el artículo 6.4 o mecanismo de desarrollo sostenible y finalmente; el artículo 6.8, más conocido como el enfoque no basado en mercados.

Sin embargo, antes de continuar desarrollando este tema, es indispensable detallar algunas definiciones generales referentes al mercado de carbono y las variables que en él se entretejen. 

Algunos conceptos generales del artículo 6

Un primer término que es fundamental comprender para entrar en detalle en lo que respecta al artículo 6 es el mercado de carbono, el cual no es otra cosa más que un mercado donde se comercializan esencialmente dos tipos de productos: por un lado los derechos o permisos de emisiones de CO2eq (dióxido de carbono equivalente) y por otro lado, las unidades de compensación de CO2eq que son adquiridas por países, ciudades, empresas o individuos para lograr sus objetivos de mitigación al cambio climático.

Ahora bien, de este concepto salta la duda ¿qué es una unidad de CO2eq? Esta es una métrica común para las emisiones en una unidad de masa (gramos, kilogramos o toneladas) de diferentes tipos de GEIs (CO2, CH4, N2O, entre otros), haciéndolos equivalentes a CO2, utilizando el correspondiente potencial de calentamiento global.

Otro concepto que se desprende de la definición de mercado de carbono es el de unidades de compensación de emisiones. Estas son unidades de CO2eq que han sido reducidas, evitadas, eliminadas o secuestradas por medio de un proyecto. Para posteriormente ser comercializadas para compensar emisiones de GEIs de determinado actor. También se les conoce como créditos de carbono. 

También los cupos de emisiones son un concepto trascendental, en el tanto estas unidades equivalen a permisos o derechos de emisiones de CO2eq que puede tener determinada jurisdicción. Este derecho de emisión es transferible, es decir se puede comprar o vender. Otro término mediante el cual se le conoce a estos cupos es el de cantidades asignadas de emisiones. 

Ahora bien, como todo mercado en el que se intercambia un bien o un servicio, existe normalmente un precio o un valor asignado que permite cuantificar la transacción. Es ahí donde el precio al carbono se vuelve uno de los conceptos más relevantes en materia de artículo 6.

El precio al carbono

Cuando se hace referencia al precio del carbono se está haciendo mención al precio de emitir Gases de Efecto Invernadero a la atmósfera. Actuando entonces como una especie de termómetro económico para estimar monetariamente los costos de los daños ambientales causados por las operaciones de las industrias; marcando así el rumbo hacia una economía cada vez más baja en emisiones.

Para establecerlo existen algunas herramientas, para nuestros efectos analizaremos los cuatro principales: 

• Comercio de Emisiones (ETS): este es un mercado en el cual se establecen límites de emisiones y se entregan certificados de emisiones a los emisores, teniendo estos que entregar un crédito de carbono concluido el período establecido. Es decir, funciona como un permiso para emitir. Su éxito depende en gran medida de la rigurosidad de las mediciones, limitaciones y supervisión. 
• Compensaciones de emisiones: son créditos de carbono, se genera un crédito por una tonelada de carbono para compensar las emisiones directas de una persona u actividad.
• Precio sombra: las compañías deben evaluar sus inversiones asumiendo que eventualmente van a pagar un impuesto al carbono. 
• Pago por resultados o por servicios ambientales: se genera un pago por reducir una tonelada, se contabilizan las emisiones, posteriormente se certifican y asegurado el impacto de la inversión, se premia o recompensa por la reducción realizada. 

Hoy día el precio del carbono entre diferentes países varía sustancialmente, puede ir desde 1$ USD, hasta los 137$ USD. Algunos países con los precios más bajos (entre 1-3$ USD) se encuentran Polonia, Ucrania, Estonia, Japón y México). Por otro lado, entre los más altos (por encima de los 40$ USD) están Noruega, Finlandia, Liechtenstein, Suiza, Suecia y la Unión Europea.

Al respecto, es fundamental señalar que el consenso científico-económico ha reiterado que es a partir de los 40$ USD que el precio del carbono comienza a tener algún impacto significativo en las decisiones de producción y consumo. Por debajo de esto, difícilmente se dé un cambio tecnológico importante en los sectores económicos, y en precios como 1-2$ USD los sectores los observan meramente como un simple impuesto recaudatorio. 

Tipos de mercado

Cuando hablamos de mercados de carbono, podemos separar el tema en dos grandes tipos. Aquellas dinámicas comprendidas en los mercados regulados y las que pertenecen a los mercados voluntarios. Estos funcionan con dinámicas distintas, sin embargo no son auto excluyentes, lo que nos indica que existe siempre la posibilidad que se den vinculaciones entre estos instrumentos.

Cuando hablamos de un mercado regulado, estamos haciendo referencia a los mercados enmarcados y concertados mediante las negociaciones internacionales y regulados en primer lugar por el Protocolo de Kioto bajo la denominación de mecanismos de flexibilidad de mercados y; posteriormente en el Acuerdo de París denominados como enfoques cooperativos de mercado y no mercado. Estos generalmente son domésticos o regionales (como el europeo) con una meta y obligaciones de reducción para las empresas.

Por otro lado, los mercados voluntarios operan en cualquier jurisdicción que voluntariamente reduzca o compense emisiones. Se puede realizar mediante programas de límite y comercio (cap & trade) o mediante el comercio de compensaciones (créditos de carbono). En esta modalidad, son las entidades independientes quienes generan estándares para certificar unidades de compensación que pueden ser vendidas a empresas o países que quieran compensar emisiones, razón por la cual se denotan por una demanda de grandes empresas por sus metas climáticas y por el comercio internacional entre países para cumplir con metas país.

Ahora bien, la existencia de estos dos tipos de mercados ha generado un escenario en el que no se tiene un solo mercado de carbono internacional, lo que ha generado un mercado que cuenta con múltiples regulaciones dependiendo del país. Con distintos precios, regulaciones y participantes, además de autoridades acreditadoras, requisitos de participación y elegibilidad, así como, los procesos de validación y verificación. 

Este escenario se puede comprender mejor de la mano del análisis del mismo artículo 6 del Acuerdo de París. Por lo cual es momento de proceder a una revisión más estricta de los puntos de este articulado. 

El artículo 6 del Acuerdo de París a detalle

Como hemos mencionado anteriormente, el artículo 6 de la convención se refiere a los mecanismos de mercados de carbono y de no mercado. Este consta de nueve párrafos y establece tres mecanismos.

El primer párrafo es el sombrero que cubre a los 8 artículos restantes. Reconoce que los países van a utilizar las herramientas que veremos a continuación, de manera voluntaria y referida a las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDCs por sus siglas en inglés), para aumentar la ambición en mitigación y  adaptación. Establece también el vínculo con el desarrollo sostenible y la integridad ambiental, lo que quiere decir que el enfoque va más allá de la cantidad de toneladas de CO2eq transadas, sino que implica tomar en cuenta cuestiones relacionadas con género, pueblos indígenas y transición justa, por ejemplo. 

Los párrafos 2 y 3 tienen que ver con el primer mecanismo propuesto y que se conoce como las “transacciones bajo el 6.2”. Este es un mecanismo voluntario y descentralizado, en el cual las partes involucradas se ponen de acuerdo para transar resultados de mitigación de transferencia internacional (ITMO por sus siglas en inglés) y así ayudar a los países a  cumplir con sus NDCs, todo esto sin la intervención de un ente central. 

El párrafo 2 establece las reglas de estas transferencias: deben promover el desarrollo sostenible, garantizar la integridad ambiental, la transparencia y la contabilidad robusta para evitar lo que se conoce como doble contabilidad. Todo esto para no comprometer además la integridad del Acuerdo de París como un todo, ya que sin reglas y salvaguardas el Artículo 6 podría, por el contrario, amenazar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo, así como el bienestar de las poblaciones históricamente vulnerabilizadas. Para que estas transacciones sean tomadas en cuenta para la contabilidad internacional, el párrafo 3 indica que deben ser autorizadas por los países participantes. Si no hay esta autorización, las partes involucradas igual pueden ponerse de acuerdo y realizar las transacciones pero éstas no se tomarían en cuenta para la contabilidad internacional. 

El párrafo 4 crea el segundo mecanismo, conocido como el mecanismo del 6.4, que sirve solamente a los países que son signatarios del Acuerdo de París. Es decir, si un país es parte de la Convención pero no del Acuerdo de París no podría entonces usar este mecanismo. Esta es una instancia oficial bajo las Naciones Unidas, que tendrá un cuerpo o grupo de personas que llevarán los procesos en 4 acciones principales: 4.a promover la mitigación y el desarrollo sostenible, 4.b incentivar la participación de entidades públicas y privadas autorizadas por los países, 4c. contribuir al componente de compensación al crear la facultad de transferir reducciones que serán usadas en las NDCs y; 4.d mitigar globalmente las emisiones.

5,6 y 7 – Las reglas del mecanismo

De aquí, los párrafos 5, 6 y 7 se refieren a las reglas del mecanismo. El párrafo 5 exige que  no debe haber doble contabilidad, es decir, los países que transfieran reducciones deberán descontarlas de su inventario propio. Para ampliar este concepto podemos aplicar el siguiente ejemplo, un país vende ITMOs a otro país, para evitar un doble conteo, el vendedor debe aumentar la rigurosidad de su CDN en una unidad más, porque esta unidad se vende a otro país que la usará para lograr su propia CDN, de modo que el ajuste contable se debe dar en ambas vías.

Esto garantiza entonces que dos países, o un país y empresa, o los actores correspondientes, no puedan reclamar la misma reducción de emisiones hacia sus respectivos objetivos climáticos. De lo contrario se estaría contando en favor de dos actores la reducción de dicha tonelada de emisiones.

Retomando el articulado, el párrafo 6 habla de que por cada transacción que se produzca, un porcentaje debe ayudar a cubrir los gastos administrativos que requiere la infraestructura o cuerpo de gobernanza que tiene el sistema mientras que otro porcentaje se dedicaría a financiar el Fondo de Adaptación. Este tema probó ser uno de los más contenciosos debido a la división que se dio entre las Partes con respecto a que si las transacciones bajo el 6.2 también deberían aportar al Fondo de Adaptación, en consideración al párrafo 1 de este Artículo que también habla de adaptación y por un tema de no generar diferencias entre ambas herramientas.

El párrafo 7 indica que las normas, modalidades y procedimientos de este mecanismo debían adoptarse en la primera sesión de la reunión de las Partes. Esto claramente no ocurrió y el libro de reglas terminó de aprobarse en la COP26 aun con temas pendientes de resolver.  

8 – Mecanismo de no mercado

Finalmente, el párrafo 8 se refiere al tercer instrumento, que es un mecanismo de no mercado. En este caso, no se están transando créditos sino cooperación en la forma de desarrollo de capacidades, transferencia de tecnología, y financiamiento bajo esquemas como por ejemplo pago por resultados. Es el mecanismo que menos desarrollo conceptual ha tenido y por tanto, todavía falta mucho por definir en su reglamentación e  implementación. El párrafo define 3 objetivos de este mecanismo: a)  Promover la ambición relativa a la mitigación y la adaptación; b)  Aumentar la participación de los sectores público y privado en la aplicación de las contribuciones determinadas a nivel nacional; y c) Ofrecer oportunidades para la coordinación de los instrumentos y los arreglos institucionales pertinentes.

Ahora bien, detallados los párrafos es momento de analizar con mayor detalle los mecanismos del 6.2 y 6.4: 

Artículo 6.2 Enfoques cooperativos: 

Refiere al comercio voluntario de resultados de mitigación enmarcados en las CDN que al ser transferidos internacionalmente de un país a otro por medio de ITMOs contribuyen al cumplimiento de objetivos de mitigación para dichas CDN. Esta comercialización voluntaria entre los países parte del Acuerdo de París debe incidir en el cumplimiento de las actuales CDN así como en el aumento de la ambición de las sucesivas. 

Estas transacciones según el libro de reglas de este mecanismo, deben ser registradas. Pero adicionalmente contarán con un seguimiento, revisión internacional,fiscalización constante y reporte. Para esto último, a los países se les solicita un informe inicial, un informe anual y un informe regular (bianual). 

Finalmente, es relevante señalar que respecto a las ganancias obtenidas de estas transacciones se ha invitado a las partes a brindar un apoyo a la adaptación, particularmente al Fondo de Adaptación, sin embargo al ser voluntario, la expectativa de apoyo no es alta. 

Artículo 6.4 Mecanismos de Desarrollo Sostenible

Este mecanismo establece un mercado global y voluntario de unidades de reducción de emisiones, tomando la experiencia del mecanismo de flexibilidad del Protocolo de Kioto. Este mecanismo será supervisado y centralizado por un Órgano de Supervisión de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).

Este órgano de supervisión se encuentra bajo la autoridad y guía de la CMA (órgano de gobierno de la Conferencia de las Partes) y debe reportar estrictamente a este mismo. El órgano está compuesto por 24 miembros asegurando representación geográfica y equidad de género, y se le han encomendado como principales tareas: el desarrollo y aprobación de metodologías, el registro de actividades, la renovación de períodos de emisión, la certificación de las reducciones, entre muchas otras.

En lo que respecta a este mecanismo los aportes a la adaptación no son solamente obligatorios, pero además son automáticos. Así como, el aporte de un 2% para la mitigación internacional y un 5% para una contribución monetaria relacionada a la escala de la actividad del mismo mecanismo 6.4. Siendo la fuente de estas deducciones las mismas ganancias de lo recaudado mediante los certificados de emisión.

Negociaciones de medio período en Bonn

Ahora bien en las reuniones de medio período llevadas a cabo en Bonn, los debates estuvieron liderados por el progreso realizado en Glasgow, particularmente respecto al avance en la consecución tardía de los libros de reglas para el artículo 6.2, así como para el 6.4. 

Respecto al primero, las discusiones se centraron en el desarrollo de reglas para el seguimiento y la notificación de transacciones de ITMOs, según lo previsto en las reglas acordadas en Glasgow. En cuanto al 6.4 las discusiones giraron alrededor del desarrollo de los procedimientos necesarios para la implementación del mecanismo de mercado supervisado por el Órgano, así como, sobre las estructuras de las tarifas y el período de eliminación del crédito del Mecanismo de Desarrollo Limpio.

¿Qué esperar en la COP27 sobre el artículo 6? 

Si bien, tal y como se ha señalado anteriormente, la finalización de las negociación del artículo 6 en Glasgow marcaron un hito importante para la resolución de detalles cruciales como la doble contabilidad y la mejora de los mecanismos anteriores. La realidad es que los pasos administrativos para hacer que los artículos 6.2 y 6.4 entren en rigor efectivamente llevará tiempo.

Inicialmente, parece que el 6.2 ofrece un mecanismo más simple a seguir y menos prescriptivo que el 6.4, bajo el razonamiento que el 6.4 tendrá mayor supervisión. Sin embargo, esto último puede ser una fuerte motivación para los países en desarrollo y especialmente para los latinoamericanos, que no han tenido mucha experiencia en este tipo de transacciones, pero que adicionalmente verán con buenos ojos que parte de los ingresos se destinen a financiar la adaptación. Sin embargo, esta marcada diferencia entre ambos artículos, podría generar un escenario de dos mercados internacionales con actores separados entre desarrollados y en desarrollos. 

Todo esto hará que en Sharm El Sheikh las miradas estén puestas en los detalles para hacer funcionar estos artículos, con el objetivo de que las promesas del mercado generen los beneficios reales esperados para el clima y la sociedad. 

Asimismo, el otro gran punto de trabajo para esta Conferencia, será el trabajo en el artículo 6.8 de cooperación de no mercado, el cual aún continúa en definición, y las modalidades de trabajo y gobernanza, entre otros aspectos siguen pendientes. Siendo este un mecanismo prioritario para América Latina, en el tanto el acceso a cooperación mediante otras formas como el desarrollo de capacidades, transferencia tecnológica, entre otras, abre una ventana de posibilidades para la región.

La transición necesaria hacia las emisiones netas

Algunos estudios estiman que de utilizar adecuadamente los mecanismos de mercado, se podrían reducir en $250 miles de millones USD los costos de implementar las CDN para el 2030. Es por esta premisa, y por los compromisos de tantos países de ser carbono neutrales antes del 2050, que la labor realizada en el artículo 6 toma tanta relevancia para la transición hacia las emisiones netas, que es cada vez más necesaria. 

Es por esto, que este tema será una de las prioridades de negociación en esta COP27. No solamente por su utilidad como instrumento de cooperación voluntaria, pero además porque tal y como lo dice el Acuerdo de París, este artículo permite el apoyo a las contribuciones determinadas a nivel nacional para lograr un mayor ambición en las medidas de mitigación y adaptación de los países, así como en la promoción del desarrollo sostenible y la integridad ambiental.