Cuaderno de Estudio N.3 | Financiamiento climático

Josué Fernández Araya

Cuando hablamos de financiamiento climático, estamos frente a uno de los ejes transversales de la lucha contra el cambio climático y sus negociaciones.

El financiamiento climático es necesario para la mitigación, ya que la reducción significativa de emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI) requiere de importantes inversiones. Asimismo de importante es para la adaptación al cambio climático, ya que la transición y ajustes a los efectos adversos y  la reducción de los mismos en un clima cambiante, pasa por significativos flujos financieros. 

Ahora bien, entendiendo su importancia es necesario antes de continuar definir:

¿Qué entendemos por financiamiento climático?

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), lo define como: “el financiamiento local, nacional o transnacional obtenido de fuentes públicas, privadas o alternas, que busca apoyar acciones de mitigación y adaptación que aborden el cambio climático”. Para comprender mejor este concepto, podríamos ejemplificar de la siguiente manera: el financiamiento climático es aquel que es captado y utilizado para reducir las emisiones y mejorar los sumideros de GEI, o bien, que busca disminuir la vulnerabilidad y mantener e incrementar la resiliencia de los sistemas humanos y ecológicos ante los efectos negativos del cambio climático.

Teniendo claro lo anterior es necesario avanzar a otra pregunta que naturalmente surgirá: ¿Cuántos recursos necesitamos para financiar la lucha contra el cambio climático? En el año 2009 los países desarrollados se comprometieron a transferir a los países en desarrollo en el marco de la CMNUCC 100 mil millones de dólares anuales hasta el año 2020. Sin embargo, esta suma nunca ha sido alcanzada, por ejemplo en el año 2016 solo se alcanzaron 58.5 miles de millones de dólares y aunque para el 2019 aumentó significativamente, solamente se alcanzaron 79,6 miles de millones de dólares.

En ese sentido, siguiendo las tendencias se calcula que la meta histórica de movilización de recursos se alcanzará hasta el 2023 o el 2024. No obstante, tal como veremos a continuación, si vemos los acuerdos de la Convención, esos años justamente, ya se estará negociando la nueva meta de movilización de recursos, que entrará a regir a partir del año 2025, y que se calcula será sustancialmente mayor que la actual. 

Evolución de las negociaciones sobre financiamiento climático

Los mecanismos de financiamiento climático de la CMNUCC:

Entendiendo el contexto histórico de las finanzas climáticas, es momento de apuntar a los tres mecanismos que desde la Convención se tienen, para hacer llegar recursos a los Estados Partes, a saber: el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF), el Fondo de Adaptación y el Fondo Verde del Clima (GCF). Es importante mencionar que cada uno de estos mecanismos fue creado con un propósito distinto y con alcances diferenciados, con el fin de poder dotar de recursos a las distintas necesidades de los países, en ese sentido analizaremos las principales características de cada uno: 

• Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF): fue creado en el año de 1991, con el objetivo de hacer frente a los problemas medioambientales. Desde su creación a la fecha ha colocado a nivel global 21.7 billones de dólares en donaciones a más de 5,000 proyectos. Este es además el mecanismo financiero de la Convención de Diversidad Biológica, la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, la Convención de Estocolmo en Contaminantes Orgánicos, la Convención para Combatir la Desertificación y la Convención de Minamata de Mercurio. Finalmente, el GEF tiene dos ventanillas de financiamiento, la STAR, enfocada en biodiversidad, cambio climático y degradación de tierras, y la NO STAR, que ha centrado los recursos en desechos químicos, residuos y aguas internacionales. 
• Fondo de Adaptación: creado en el año de 2001 con el fin de ser un instrumento de financiación para la adaptación y resiliencia en aquellos países que sean parte del Protocolo de Kyoto. Con un alcance global que supera los 100 países, ha enfocado sus recursos en áreas como: agricultura, gestión de zonas costeras, seguridad alimentaria, reducción del riesgo a desastres, seguridad alimentaria, bosques, desarrollo urbano y rural, y gestión del recurso hídrico. 
• Fondo Verde del Clima (GCF): este fondo surgió en el año 2010, con el objetivo de financiar el desarrollo bajo emisiones y resiliente al clima. Actualmente, cuenta con 173 proyectos en 121 países, en áreas focales como: Adaptación (salud, seguridad alimentaria y del agua, comunidades vulnerables, ecosistemas y servicios ecosistémicos, infraestructura) y Mitigación (generación y acceso a la energía, transporte, bosques y uso de suelo, edificios, ciudades e industrias). Una característica relevante de este fondo es que se ha propuesto una distribución equitativa de sus recursos entre proyectos de mitigación y adaptación; dando un 50% de sus recursos a cada materia.

Teniendo esto claro, es importante entender el rol de otro actor clave en el marco de la Convención en materia de financiamiento; este es el Comité Permanente de Finanzas. Este fue establecido en la COP16 de Cancún, en el año 2010. Conformándose por 20 miembros (10 países anexo 1 y 10 países no anexo 1), adoptó como sus principales actividades: evaluar los flujos de financiamiento climático, determinar las necesidades de los países en desarrollo en relación con la aplicación de la Convención y el Acuerdo de París, informar sobre los avances en el cumplimiento de la meta de movilizar 100 mil millones de dólares al año y; medir y verificar el apoyo brindado a las partes que son países en desarrollo.

Siendo de este modo trascendental el rol de este Comité, no solamente por la determinación de necesidades, que permite a los mecanismos de financiamiento determinar sus próximas colocaciones de flujos financieros, sino además por la fiscalización realizada de los compromisos adquiridos por los países desarrollados. 

Otros mecanismos de financiamiento (el financiamiento nacional): 

Si bien existen algunos otros mecanismos de financiamiento multilaterales, como lo es la banca de desarrollo internacional, la cooperación internacional entre países, la ayuda oficial para el desarrollo, entre otras fuentes, es momento de centrar la atención en ¿Que pueden hacer los Estados para autofinanciarse? 

En ese sentido, en seguimiento con la teoría económica, los Estados tienen al menos dos formas de financiamiento, la primera mediante el sistema tributario, y la otra, mediante las inversiones, es decir, su sistema financiero. Por otro lado, también tiene el gasto público como aquella forma de ajustar y redistribuir los ingresos adquiridos mediante estas dos fuentes. 

Así las cosas, en lo que respecta al sistema tributario, existen algunos ejemplos de buenas prácticas para poder obtener recursos para financiar la lucha contra el cambio climático. Sin lugar a dudas, una de las opciones más conocidas es el impuesto al carbono, entendiendo este como, un impuesto medioambiental sobre la emisión de dióxido de carbono, gas de efecto invernadero, que pretende reducir su expulsión a la atmósfera. Esta práctica ya ha sido implementada de alguna forma en varios países, tal y como en  Argentina Canadá, Chile, China, Colombia, Dinamarca, la Unión Europea (27 países), Japón, Kazajistán, Corea, México, Nueva Zelanda, Noruega, Singapur, Sudáfrica, Suecia, el Reino Unido, y Ucrania.

Otras opciones en el sistema tributario han resultado los derechos ambientales que cobran los Estados sobre distintas actividades productivas, así como, el costo de contaminación en las distintas tarifas eléctricas. 

En lo que concierne a las inversiones y el mercado de capitales, las opciones han ido proliferando con el pasar de los años. Desde los bonos tradicionales y bonos temáticos, pasando por la banca nacional de desarrollo, hasta los sistemas de pensiones, todos han resultado en fuentes para poder financiar un desarrollo sostenible. 

Finalmente, el gasto público es entonces el uso de estos recursos que realizará el Estado. De este modo, la orientación de estos recursos en el combate al cambio climático, así como la gestión de riesgos, y la inversión en obra pública resiliente y que se adapte a un clima cambiante, debe ser una de las prioridades en los ejercicios presupuestarios de los distintos países. 

Situación actual: ¿Cómo está el financiamiento climático actualmente?

Hoy día el financiamiento climático proviene en un 51% del sector público y 49% del sector privado. Entre las herramientas más utilizadas destacan los instrumentos de deuda pública como la principal, con un 53% del total, luego las inversiones de capital representan un 33% y las donaciones ocupan el tercer lugar con un 6%. 

En materia de recursos asignados a mitigación y adaptación, es fundamental señalar que existe un marcado y significativo desbalance entre uno y otro, ya que según Climate Policy Initiative, así como otros estudios, el 90.1% de los recursos hoy es asignado a mitigación, y tan solo el 9,9% es percibido para la adaptación al cambio climático, siendo el sector público la principal fuente de financiamiento para la adaptación. 

Ahora bien, en términos de la distribución por región, es Asia Oriental y Pacífico quienes lideran la recepción de fondos, absorbiendo casi la mitad del financiamiento climático mundial, alcanzando la cifra de 292 billones de dólares anuales. Por su parte América Latina recibe solamente 35 billones de dólares, en tanto, Medio Oriente y África del Norte reciben 16 billones de dólares, y África Subsahariana 19  billones de dólares; quedando los restantes recursos en Norteamérica, Europa, y algunos países asiáticos.

Sin embargo, y a pesar de la proporción de estas sumas, la ciencia nos dice que no son lo suficiente para limitar el calentamiento global en 1.5C. Para cumplir con las necesidades de financiamiento climático y solventar el déficit acumulado de tantos años en los que la meta de financiamiento no se ha alcanzado, se calcula que para el 2030 el financiamiento climático anual debe aumentar al menos un 590%, es decir, que alcance al menos los 4000 billones de dólares anuales.

Negociaciones de medio período: momentum político del financiamiento 

Los Estados Partes de la CMNUCC llegaron a Bonn, Alemania  a las negociaciones de medio período en el mes de junio, comprendiendo los anteriores datos, y entendiendo que según los últimos informes de la ciencia no se está haciendo lo suficiente para frenar la crisis climática y mantener el 1.5C, y que la opción es aumentar los niveles de ambición para llevar a cabo estas acciones, y esto solamente se alcanza mediante el financiamiento climático.

Con esto en la mira, se creó un momentum político sobre el tema de financiamiento para pérdidas y daños en estas negociaciones, entendiendo que los países en desarrollo cada vez más enfrentan los embates de la naturaleza y los efectos del clima, contando con pocos recursos para preparar la infraestructura y aún menos para recuperar la que se pierde. 

Asimismo, se realizaron distintos diálogos, destacando, el primero sobre el Balance Mundial, en relación con el financiamiento y la implementación del artículo 2.1c del Acuerdo de París. Así como, el segundo diálogo de expertos del Programa de Trabajo Ad Hoc sobre la nueva meta de financiamiento climático, la cual comenzará a ser discutida en la COP27. 

Finalmente, inició la cuarta revisión del Fondo de Adaptación, con el interés de reabrir temas de gobernanza, tales como la conformación de la Junta de dicho Fondo y las membresías para conformar.

¿Qué nos espera en la COP 27 en cuanto a financiamiento climático?

Tal y como se ha venido señalando, la nueva meta colectiva cuantificada sobre el financiamiento climático (NCQG), debe establecerse antes del 2025, teniendo como un mínimo los 100 mil millones de dólares anuales actuales, pero además, considerando las necesidades y prioridades de los países en desarrollo.

Esta meta entonces, iniciará su discusión este año, con el plan de trabajo 2022-2024, el cual inició con los diálogos de expertos técnicos sobre la contribución del NCQG al artículo del Acuerdo de París, y que continuará con el rol del sector privado y esencialmente con las necesidades de los países en desarrollo. Asimismo, se ha establecido que esta nueva meta, debe cuando menos tener algunos elementos, en los cuales debe ser:

• Multidimensional (actores, áreas, sectores, instrumentos y receptores). 
• Principios (inclusividad, adecuación, efectividad, predecibilidad y responsabilidad). 
• Alcance (adaptación, mitigación, pérdidas y daños). 
• Acceso (todas las fuentes de financiamiento, todos los niveles, incluyendo gobiernos subnacionales y comunidades locales). 
• Cualitativa y cuantitativa. 
• Transparente.

Otro tema que se espera en las próximas negociaciones es el financiamiento a largo plazo, así como, los ya iniciados en las negociaciones de medio período, sobre la membresía a la Junta del Fondo de Adaptación, y las nuevas orientaciones al Fondo Verde del Clima y al Fondo Mundial para el Medio Ambiente. 

Financiando el futuro

Hoy día existen muchas barreras para acceder al financiamiento, así como para otorgarlo. Falta información cuantificable sobre los costos y las necesidades de los países, la información no está desagregada por sectores, las necesidades de las comunidades locales y las poblaciones vulnerables no siempre son consideradas, no existe una estandarización de las métricas con una base científica, y no necesariamente existen los compromisos creíbles y coordinados de que los recursos captados serán utilizados adecuadamente para limitar el calentamiento global.

Sin embargo, esto no puede ser la limitación para que el financiamiento alcance a los países, debe ser la motivación para que una parte de este financiamiento, también se enfoque en remover las barreras existentes, a la atracción de  inversiones privadas, mercados emergentes, y al impacto deseado en los países en desarrollo. 

Aliviando incluso las cargas financieras de los países en desarrollo, tal y como se ha venido proponiendo como una alternativa desde el Fondo Monetario Internacional con los “money equivalents”, en los cuales pronto los Estados podrán cambiar sus inversiones en la lucha contra el cambio climático por deuda preexistente con el Fondo.

La brecha de financiamiento climático debe ir cerrándose entre los flujos y las necesidades, de lo contrario mantener el 1.5C será imposible, para esto incrementar la ambición y acelerar la implementación en distintas políticas climáticas es fundamental, generando así oportunidades entre los actores y sobre todo, incrementando la efectividad del financiamiento, garantizando de esta forma que los recursos están siendo asignados a un mejor futuro, más resiliente y sostenible.